摘要：为推动教育产业逆势复苏、社会经济发展，加拿大萨斯喀彻温省于2022年颁布国际教育战略，确立国际教育发展的核心内容，包括扩大省内学生参加海外学习和工作的机会，加大对国际学生学习和生活的支持力度，加大对国际教育品牌的宣传力度，提升全球贸易市场参与度，推动建立国际研究伙伴关系框架。该国际教育战略具有注重学生的多元发展、多方协调合作和可持续发展等特征。尽管已经建立较发达的国际教育体系，萨斯喀彻温省的国际教育发展仍面临着竞争激烈、缺少省级国际教育评价系统、国际教育的教学模式较单一等挑战。
关键词：加拿大；萨斯喀彻温省；国际教育战略；国际学生
2014年，加拿大联邦政府发布首份国家级国际教育战略规划书《加拿大国际教育战略：利用知识优势推动创新与繁荣》，强调国际教育发展对加拿大社会经济进步的突出作用，将国际教育放在更加重要的位置。2015年，萨斯喀彻温省颁布首份省级国际教育战略规划书《2015年萨斯喀彻温省国际教育战略》，旨在增加国际学生人数，填补该省劳动力市场缺口，与其他国家和地区建立国际贸易关系，并促进国际研究合作。然而，新冠疫情给一些国家的国际教育发展带来国际学生数量急剧下降、国际教育规模萎缩、国际声誉受损等严峻挑战。[1]2022年1月，萨斯喀彻温省政府以《立足成功：加拿大国际教育战略（2019—2024年）》为蓝本，颁布《2022年萨斯喀彻温省国际教育战略》（Saskatchewan’s International Education Strategy 2022，以下简称《2022年国际教育战略》），力图开拓疫情后国际教育发展的新路径，推动国际教育产业逆势复苏，为社会经济发展注入活力。
一、战略制定动因
（一）国际学生是构成中学后教育的重要生源
教育服务是加拿大十大出口产品之一，2022年来自184个国家和地区的学生选择在加拿大接受教育。据统计，2019—2022年，加拿大的国际学生申请数量每年增加约30万份。[2]2019—2023年，加拿大的国际学生人数增加29.4%，截至2023年底，国际学生人数超过104万。[3]其中，接受中学后教育的国际学生人数从2019年的500,473人增加到2023年的845,370人，约占加拿大国际学生总人数的81%。[4]萨斯喀彻温省中学后教育系统国际学生人数同样庞大。2010年起，该省中学后教育系统中的国际学生人数不断增加：2010年仅有2910名，2023年这一数字增长至10,500人[5]，年均增长率达18.63%。尽管疫情导致国际学生数量减少，但自2020年秋季以来，萨斯喀彻温省中学后教育系统中的国际学生人数仍以每年13.78%的速度增加。[6]省政府通过与本省高等教育部门合作制定国际教育战略，将萨斯喀彻温省定位为“国际学生的首选留学目的地”，协助各机构以创新的方式吸引优秀国际学生。[7]
（二）国际教育是缓解劳工短缺的重要手段
据预测，到2036年，加拿大劳动力人口与65岁及以上非劳动力人口的比例将低于3∶1，即每3个劳动者对应至少1个退休或不再工作的非劳动者。[8]加拿大是一个移民国家，自1867年建国以来一直将引进移民作为一项基本国策，而国际学生在加拿大学习与工作是其移民引进的重要通道。2016年的数据显示，约26%的劳动力出生在加拿大境外，预计到2036年，这一比率可能达到34%。[9]为保障国际学生在加拿大就业，2011年颁布的《将加拿大教育带向世界，将世界带向加拿大：各省和地区的国际教育营销行动计划》推动加拿大联邦政府与各省及地区政府与教育机构的合作，扫清国际学生招生和定居的障碍，加强国际学生项目和其他与国际学生相关移民计划的完整性和透明度。[10]2019年颁布的《立足成功：加拿大国际教育战略（2019—2024年）》也明确将国际人才引进作为未来加拿大移民培养的重要来源。[11]2021年，有22,682名国际学生成为加拿大的永久居民[12]，72.5%的国际学生计划申请毕业后工作许可，约60%的国际学生申请加拿大永久居留权[13]。配合加拿大联邦政府的移民政策，萨斯喀彻温省采取多项措施吸引国际毕业生在该省就业：推出毕业生保留计划，为选择在该省就业的中学后教育毕业生提供最高达2万加元的税收抵免政策支持[14]；通过省移民提名计划（Saskatchewan Immigrant Nominee Program）为国际优秀人才成为加拿大非永久性或永久性移民提供政策支持。
（三）国际教育是培养全球公民的重要举措
发展国际教育有利于培养学生的全球意识，提高学生适应全球化的能力，让他们从了解世界到学会融入并成为世界的一部分。[15]适应全球化的能力通常被称为“21世纪技能”之一，即个人拥有在当今日益扁平化、相互关联的世界中充分参与重要全球问题并采取行动、获得成功所需的知识和技能。[16]通过为学生创设国际交流平台、提供国际课程、加强研究合作等举措，国际教育使学生对全球发展形成初步了解，为他们应对紧迫的全球挑战做好准备。[17]国际学生将全球视野带入课堂，为萨斯喀彻温省学生提供多元化国际视角，提升其跨文化理解力，刺激其学术创新，培养其国际素养。在吸引国际学生赴萨斯喀彻温省留学的同时，国际教育还为该省学生在其他国家和地区学习提供机会，增强其对世界文化、经济和政治多样性的认识与理解，提高其学习与就业能力。
（四）国际教育是促进经济发展的重要途径
2022年，国际教育为加拿大提供361,230个工作岗位[18]，国际学生为加拿大的国内生产总值（GDP）直接贡献约309亿加元，约占全国GDP的1.2%。[19]萨斯喀彻温省约70%的GDP依赖于出口或出口支持产业，是加拿大全国人均出口量最高的地区。[20]2022年，国际学生为该省贡献了约4.415亿加元，创造4324个工作岗位。[21]完成学业后，国际学生通过填补市场劳动力短缺，贡献自身的技能、经验和专门知识，继续为萨斯喀彻温省的经济和社会发展作出贡献。疫情使萨斯喀彻温省的经济遭受重创，国际学生数量大幅度减少。为此，萨斯喀彻温省提出通过国际教育战略加强本省与国际贸易伙伴之间的关系，推进贸易出口多样化发展，保持社会经济可持续性发展。《2022年国际教育战略》借助确定萨斯喀彻温省国际服务出口的新机会，包括技术出口和由中学后教育机构提供的国际教育与培训机会、支持院校与国际一流大学建立新的研究伙伴关系等举措，将中学后教育机构与国际教育战略相结合，推动合作开展研究、开发项目，通过创新和技术进步，优化产业结构并提升生产力，实现萨斯喀彻温省经济增长和社会进步。[22]
二、战略举措
（一）扩大学生参加海外学习和工作的机会
在国内学生的国际流动性方面，加拿大落后于竞争对手国家。加拿大全球教育研究小组报告估计，约有11%的加拿大本科生在其学术生涯中选择出国交换学习，这一数据明显低于法国（33%）、德国（29%）、澳大利亚（19%）和美国（16%）等发达国家。此外，在决定出国留学的加拿大学生中，多数人选择去美国、英国、澳大利亚和法国等国家学习。[23]加拿大通过实施国际学生联系试点项目（International Student Connect Pilot Program），支持11,000多名本科生到国外学习或工作，每年给予财政援助5000~10,000加元。[24]同时，通过加拿大国际经验推广项目（International Experience Canada），加拿大鼓励国内学生前往中国、日本等新兴留学国家交换学习。
以此为基础，《2022年国际教育战略》推动萨斯喀彻温省在国际教育议题上与加拿大联邦政府合作，以获得更多政策与经济支持。例如，萨斯喀彻温省里贾纳大学与加拿大联邦政府共同推出全球技能机会奖学金（Global Skills Opportunity Scholarship），鼓励本省学生进行国际交流、游学及国际研究。[25]萨斯喀彻温省还通过与国际贸易办事处、高等教育部门、政府合作伙伴的合作，提升该省教育品牌的国际影响力[26]，谋求更多的国际教育研究合作，为学生提供更多的国际交流项目。
（二）加大对国际学生的支持力度
《2022年国际教育战略》提出改善国际学生在萨斯喀彻温省学习和生活体验的具体举措。该省实施校园（Discovery Campus）计划，为国际学生提供在萨斯喀彻温省短期学习的机会，允许其在长期学习之前进行短期体验。国际学生将与萨斯喀彻温省各高校的当地学生结对，参与校园参观、问题解答等活动，获取充分了解萨斯喀彻温省生活、工作和娱乐的机会。[27]为保障国际学生毕业后工作和生活的顺利过渡，萨斯喀彻温省为在省内就读的国际毕业生提供长达三年在加拿大工作的签证许可。完成符合条件课程并选择留在萨斯喀彻温省工作的国际学生均申请毕业生保留计划，该计划为符合条件的国际学生提供所得税减免政策，最高可达2万加元。[28]
（三）加大对国际教育品牌的宣传力度
研究表明，国际学生在做出留学决定时，留学国家是第一选择因素，其次是院校。[29]2007—2012年实施的“加拿大联邦Edu-Canada”试点项目助力加拿大教育部长理事会与教育部门共同管理国家教育品牌。截至2012年底，在加拿大使领馆支持下，加拿大教育机构以“想象：加拿大教育”（Imagine: Education au/in Canada）为国家教育品牌，参加了60个国家的170多个教育推广活动。试点期间，加拿大的国际学生人数增加了51%。[30]2012年颁布的《国际教育：加拿大未来繁荣的关键驱动力》提出“强化的、全面的营销方式”是加拿大国际教育战略的重中之重。[31]
《2022年国际教育战略》采取针对性方案，扩大萨斯喀彻温省的国际教育影响力。首先，在政府层面实施“国际教育从业者计划”。萨斯喀彻温省“国际教育从业者计划”通过加拿大国际教育局为高等教育部门提供国际教育培训，以提高该行业对国际参与的理解水平和知识水平的一致性。该计划旨在确保学生无论在萨斯喀彻温省何处学习，都能获得相同的体验和支持水平，并为相关教育机构提供反馈与建议，助推萨斯喀彻温省成为国际学生成功的首选目的地。[32]其次，在社会机构层面实施“代理商培训计划”（Agent Training Program）。该计划为国际招生代理提供培训，以确保未来的学生得到高质量的服务。该计划下，招生代理商将掌握加拿大法律和移民知识，以及在萨斯喀彻温省学习、生活和工作的相关益处。该计划还通过增加国际教育招生和建立萨斯喀彻温省的海外教育品牌，进一步提高该省的国际参与能力。最后，在学生层面实施“学生大使项目”。萨斯喀彻温省“学生大使项目”通过利用全球机构关系、吸引国际学生和研究人员支持全球参与，为在国外学习的学生提供推广本省教育的机会。该项目的参与者得到特别培训及宣传材料。该计划支持萨斯喀彻温省的高等教育机构与其他世界一流的教育机构建立更紧密的合作伙伴关系，并增加研究合作和学生交流的机会，促进下一代学生具备国际经验。[33]
（四）提升全球贸易市场参与度
萨斯喀彻温省高等教育机构所建立的全球关系既推进该省国际教育的发展，又为加强该省与国际贸易伙伴间的关系提供了坚实的基础。一是加强国际关系建设。萨斯喀彻温省将在主要出口市场国家设立省级贸易和投资办事处，如印度、新加坡和日本等，以促进其与萨斯喀彻温省的国际贸易发展，包括出口国际教育和培训机会。借助国际贸易往来，为萨斯喀彻温省学生提供在主要目标市场国际交流的机会。同时，利用国际交流机会发展萨斯喀彻温省的经济。二是加强国内外教育机构之间的合作。萨斯喀彻温省的高等教育机构之间，及其与国际高等教育合作伙伴之间共签有568项积极的协议。萨斯喀彻温省在核医学、疫苗、碳捕获和储存、木材制造、精准农业、植物基因组学和创伤后应激障碍治疗等领域创造国际研究机会，推进研究并使其商业化，共建产学研交流平台。[34]
（五）推动建立国际研究伙伴关系框架
中学后教育机构是萨斯喀彻温省创新生态系统中不可缺少的一部分。萨斯喀彻温省通过资金支持中学后教育机构合作开展国内与国际研究项目，以实现创新和可持续发展目标。[35]研究伙伴关系在创新、增长和知识转移方面发挥着关键的作用。2021年7月，加拿大联邦政府发布的《研究伙伴关系国家安全指南》（National Security Guidelines for Research Partnerships）鼓励研究人员评估与合作伙伴或资助者之间的研究合作关系，以确保研究工作的安全性。其中，如何在建立国际研究伙伴关系中保护国家安全及知识产权安全尤为重要。因此，《2022年国际教育战略》明确研究伙伴关系在中学后教育机构的价值及重要性，推动建立国际研究伙伴关系框架，减轻研究和创新风险，使萨斯喀彻温省的中学后教育机构在探索和参与新的研究伙伴关系的同时，确保知识产权的安全、该省和国家的安全。[36]
三、主要特征
（一）注重学生的多元发展
技术进步正在改变工作的性质，未来劳动力需要新的知识和能力，具体包括创造力、灵活性和适应性，以及沟通、解决问题和跨文化交流能力。其中跨文化交流能力和对国际社会的了解对各大经济体的未来发展尤为重要。[37]《2022年国际教育战略》旨在推动国内外学生双向流动，使学生在互动中增进创新力、跨文化交流等能力。一是萨斯喀彻温省通过加强国内政府与部门间关系和全球参与机会，并与加拿大联邦政府就国际教育相关议题进行合作，扩大该省学生参与出国学习和工作的机会。同时，萨斯喀彻温省政府还通过与该省院校合作推出多项奖助学金项目或助学贷款，减轻学生出国留学的经济压力。二是萨斯喀彻温省致力于通过加大对国际学生在省内学习和生活的支持力度，通过实施探索校园计划、毕业生保留计划等方案，扩大海外学生在该省的留学比率，推动教育系统在地国际化发展，为省内学生提供国际化视野，并为其提高跨文化交流能力创造机会。
（二）注重多方协调合作
首先，注重国内部门的协调合作性。在政策制定方面，《2022年国际教育战略》是萨斯喀彻温省政府与中学后教育部门合作制定，协助各机构以创新的方式吸引国际学生。在制定这项战略期间，萨斯喀彻温省政府征求利益攸关方的意见，包括公立和私立中学后教育机构、原住民和梅蒂斯教育机构、国际学生协会、商会、萨斯喀彻温—亚洲咨询委员会、萨斯喀彻温省贸易和出口伙伴关系、加拿大国际教育局和加拿大国际理事会等。在政策执行方面，《2022年国际教育战略》强调协作性的原则，除与国际贸易办事处、高等教育部门和政府合作伙伴的合作之外，还计划在各机构和政府各部委之间建立一个团队，促进政府、中学后教育机构和业界之间的持续对话和合作，使萨斯喀彻温省成为学生、教师和研究人员的首选目的地。[38]其次，注重国际部门的协调合作性。《2022年国际教育战略》旨在加强萨斯喀彻温省与其他国家和地区之间的国际关系，特别是通过在主要出口市场建立省级贸易和投资办事处，扩大贸易和投资机会。同时，萨斯喀彻温省还制定省级教育品牌营销战略，通过实施国际从业者计划、代理培训计划，加强教育品牌建设。此外，萨斯喀彻温省将通过发展国际研究伙伴关系在全球范围内吸引学生、研究人员和新的投资，宣传农业等相关领域的研究优势，增加研究伙伴的数量和价值。[39]
（三）注重可持续发展
《2022年国际教育战略》是加拿大首个将联合国可持续发展目标作为国际研究、全球参与、国际教育和经济增长基石的省级战略。[40]萨斯喀彻温省以研究为重点，将优质教育、体面工作和经济增长、减少不平等以及促进目标实现的伙伴关系作为可持续发展目标，将其应用于研究、创新和全球项目发展。首先，在提供优质教育方面，萨斯喀彻温省致力于扩大学生参加海外学习和工作的机会，创造国际学生在省内学习、工作及生活更顺畅的条件，从而扩宽学生的国际视野，培养学生的21世纪技能。其次，在体面工作和经济增长方面，萨斯喀彻温省通过发展国际教育为该省带来经济增长及工作岗位。一方面，通过确保萨斯喀彻温省国际服务出口的新机会（包括技术出口和国际教育与培训），将中学后教育机构与国际教育战略相结合，推动合作开展研究和开发项目。另一方面，国际教育的发展为萨斯喀彻温省带来直接的经济收益及工作岗位。此外，通过吸引国际人才就业，缓解萨斯喀彻温省高素质劳动力人才短缺问题，为未来经济发展提供人才。萨斯喀彻温省还通过实施移民提名计划和毕业生保留计划，为从该省合格教育机构完成学业并居住在本省的国际学生提供签证支持及经济援助。再次，在减少不平等方面，萨斯喀彻温省通过实施国际教育从业者计划和代理培训计划，提高利益攸关方接待国际学生的能力，确保未来的学生得到高质量的服务、相同的经验和支持力度。最后，在推进伙伴关系方面建设，萨斯喀彻温省通过建立国际研究伙伴关系框架，使其中学后教育机构能够在确保知识产权的安全以及国家和该省的安全的同时，积极自主地探索和参与新的研究伙伴关系。
四、面临的挑战
（一）国际教育发展竞争激烈
随着国际教育经济价值、人力资本价值的凸显，以及世界范围内出国留学人数的增加，国际教育行业竞争也日趋激烈。在国际竞争方面，无论是传统教育大国如美国、英国、澳大利亚等，还是新兴教育国家如中国、马来西亚等，都加大了对国际教育的营销投入。[41]2019年，安大略省接待了加拿大约48%的国际学生，约30.7万人[42]，是萨斯喀彻温省的约30倍。《2018年安大略省中学后教育国际教育战略》计划通过鼓励学生双向流动、提供最佳学习体验、保障国际学生就业、提升国际教育质量等方法吸引国际学生。[43]在院校质量方面，大学排名是高等教育评估领域中的重要参考指标，加拿大拥有世界一流的高等院校：2023年，有19所加拿大大学进入上海软科世界大学学术排名的前500名，17所大学进入QS世界大学排名的前500名，16所大学进入泰晤士高等教育世界大学排名的前400名。但萨斯喀彻温省大学与加拿大其他省份的高校相比排名不高，2023年QS世界大学排名中萨斯喀彻温大学仅位列世界第473名，这直接导致萨斯喀彻温省高等院校对国际学生的吸引力较弱。数据显示，安大略省近1/3（29.9%）的大学生和不列颠哥伦比亚省超过1/5（23.3%）的大学生来自加拿大以外的国家和地区。[44]相比之下，萨斯喀彻温省的大学国际学生入学率（7.4%）较低。
（二）缺少省级国际教育评价系统
教育质量是国际教育发展的核心，如何在国际教育政策实行过程中不断调整政策方案以达到最优效果则需要较为完善的国际教育评价系统。传统教育强国，如澳大利亚，目前已经拥有完善的质量保证和监管体系，在联邦和州一级都有独立的质量保证和监管机构。[45]《立足成功：加拿大国际教育战略（2019—2024年）》中明确表示在战略实施过程中加拿大全球事务部、加拿大人力资源和技能发展部以及加拿大移民、难民和公民部将密切监测关键的进展指标，制定新的绩效措施，以确保该战略实现其设定的目标，并确定潜在的改进方向。绩效衡量标准包括营销活动和其他推广工作所产生的潜在市场及客户的线索数量、加拿大青年对IEC计划的认识，以及参加国际学生联系试点项目和IEC参与者的经验。加拿大政府将定期分析措施成效，并根据需要进行政策修订，以符合政府优先事项和国际教育趋势。[46]但目前萨斯喀彻温省缺少省级国际教育评价体系及监管机构。
（三）国际教育的教学模式单一
利用现代科学技术发展多元化教学模式成为未来国际教育发展的新走向。一方面，在线及离岸授课具有受众广、成本低、灵活性强、多样化等优势。[47]另一方面，由于国际之间人员流动困难，发展在线及离岸授课还可以为国际学生过渡到在岸学习提供一种途径，从而为经济带来巨大的未来投资。新西兰教育部2022年颁布的《新西兰国际教育战略（2022—2030年）》明确表示将实施不同的授课模式，探索高质量的在岸、离岸以及混合式学习模式，满足不同类型的国际学生的需求。[48]目前，萨斯喀彻彻温省尚未出台相关政策促进在线及离岸教育的发展，在线及离岸国际教育教学规模相对较小，且发展在线及离岸教育存在着学生体验差、学历认证困难等问题。如何利用数字产品创新教学方法、技术手段改善国际学生在线教学体验，制定在线教育监管标准保证在线及离岸教育的高质量水平，以及利用国际合作打破国际对在线及离岸教育学历证书认证的壁垒既是萨斯喀彻温省国际教育面临的挑战，也是其机遇。
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（作者：王彦璋，澳门大学教育学院硕士研究生；孙璥，澳门大学教育学院讲师；来源：《世界教育信息》2024年第12期）