作者简介：孙霄兵，教育部政策法规司原司长，法制办公室主任，主持和参与制定、修订《教师法》《教育法》《高等教育法》等教育法律法规；翟刚学，，江南大学法学硕士，中国人民大学教育学院博士研究生，现任职于教育部政策法规司，主要从事教育法律法规规章的起草、规范性文件合法性审查、教育系统普法、大学章程建设等工作。
来 源：《课程﹒教材﹒教法》 2017年第5期。
摘 要：改革开放以来，我国教育法治建设取得很大进展，在教育改革发展过程中发挥了重要的引领、规范、促进和保障作用。在全面推进依法治国和推进治理现代化的背景下，要推动实现教育领域的良法善治，进一步加强教育立法，完善教育法律法规体系；切实推进依法行政和教育行政执法，构建高效的教育法治实施机制；全面推进依法治校，加强青少年法治教育。
关 键 词：教育法治 自主权 治理结构 法育
一、教育法治的概念与意义
教育法治，简而言之，就是教育治理的法治化。党的十八届三中、四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念，要求推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。教育治理是一种多元、交互、上下互动、协商共治的模式。教育法治的目标是实现教育领域的良法善治。
(一)教育法治是全面依法治国的重要内容
依法治国、建设社会主义法治国家是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)确定的国家基本方略。党的十八届四中全会以依法治国为主题，审议通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，开启了全面推进依法治国的新征程。在全面推进依法治国的进程中，教育法治居于重要的地位，对于全面推进依法治国具有重要的基础性作用。一方面，教育领域是规模最大的社会事业领域，各级各类学校47万所，在校学生2.6亿多人，教师1500多万人，教育涉及群体广泛、关注度高。没有教育系统的依法治理，就不能实现国家、政府、社会的依法治理，就不能实现全面依法治国、建成社会主义法治国家。另一方面，国家是公民的集合体，人的法治素质是法治国家、法治社会最为根本的因素。人们的法治观念、行为习惯、生活状态直接影响并决定着法治国家的面貌。全面推进依法治国，基础是公民素质的提高，这就需要教育培养社会主义合格公民。推进教育法治，说到底，就是在教育系统营造一个自由平等、公平正义、民主法治的制度及文化环境，对青少年学生进行有效的法治教育，培养出具有社会主义法治理念和法治信仰的合格公民，为建设社会主义法治国家奠定基础。
(二)教育法治是教育改革的重要引领和保障
从教育法治的发展实践看，中国教育事业的发展和教育法治的发展密不可分。教育法治确立了教育基本制度和教育治理的基本模式，也为处理教育改革发展的矛盾与问题提供了基本规则和路径，对教育事业改革发展发挥了重要的引领、规范、支撑和保障作用。教育立法明确了教育优先发展的战略地位，使教育优先发展、科教兴国战略成为重要的国家意志，有力地推动教育事业发展，如在《中华人民共和国教育法》中明确规定了“三个增长”，为实现教育财政性经费占GDP的4％奠定了基础；把《宪法》规定的受教育权通过具体教育法律，转化为法律规定，成为法律权利，为培养全面发展的合格公民打下了基础；明确了国家教育方针，确立了中国特色学校教育制度、义务教育制度、职业教育与成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度和教育评估制度等基本制度，成为推动和保障教育改革的重要的制度资源；明确了教育基本法律关系和教育各主体的权利义务，明确了学校内部管理制度和权利义务、学生的权利义务、教师的法律地位和权利义务等；将教育改革的重大成果法定化，为教育的进一步改革发展起到保障和指引的作用。
(三)教育法治是教育治理的基本方式
随着教育的快速发展，教育领域也呈现出新的特点：教育发展重点从规模扩张转化为内涵发展，教育举办形态由政府一统转化为公办民办并举，教育管理方式从单向管理转化为多元治理，教育关系从线性关系转化为网状关系。人们对教育权益保障的追求更加强烈，对教育公平的诉求更加迫切，依法维权的意识也日益高涨，教育面临的司法环境也发生了很大变化。传统的教育治理模式，已经不能适应新时期教育治理的要求。新时期的教育治理必须树立依法思维，让法治成为最大公约数，通过法治方式消除争论、凝聚共识、提高治理效率；必须树立民主思维，保障教师、学生、家长、社会公众对教育的知情权、表达权、参与权、监督权，推进教育多元治理、协商治理；必须树立平等思维，推进改革成果公平共享，要尊重人们多样化的教育选择权，切实推动教育公平，包括不同办学主体(公办与民办)、不同教育类型(职业教育与普通教育)、不同受教育者主体之间的权利平等与机会公平；必须树立共治思维，要尊重学校的主体地位，释放办学主体活力，推进依法自主管理。
二、教育法治的主要进展
伴随着中国经济社会改革发展和教育事业的飞速发展，教育立法、依法行政、依法治校、教育普法、教育权益救济等各个方面相互影响、交互推进，共同构成了中国教育法治的发展历程。
(一)以教育立法为引领推动完善中国特色教育法律体系
改革开放以来，伴随着国家法治事业的进步和教育事业的快速发展，中国教育立法也取得长足的发展。教育立法的发展，大体分为三个阶段。
一是起步阶段(1980—1993年)。改革开放之前新中国没有一部教育法律。1980年2月12日第五届全国人民代表大会常务委员会第13次会议审议通过了新中国第一部教育类法律——《中华人民共和国学位条例》(简称《学位条例》)。这是中国教育法制建设具有里程碑意义的大事。1980年12月《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》强调“要搞好教育立法”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作”。这个时期教育立法的重要成果有：一是1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国义务教育法》(简称《义务教育法》)，将实行九年制义务教育法定化，明确了国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利；二是1993年10月通过的《中华人民共和国教师法》(简称《教师法》)，使教师的地位和权益义务得到基本的保障和规范。此外，1988年国务院发布了《扫除文盲工作条例》。这些法律法规的颁布实施，拉开了我国在短短的25年内完成全面普及九年义务教育、全面扫除青壮年文盲历史进程的序幕，在中国教育法治进程中具有特殊的历史意义。
二是快速发展阶段(1994—2009年)。1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制目标，极大地推动了国家经济社会各领域的法治进程。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确要求“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道”，“争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》进一步强调指出，“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障”。在这一思想的指导下，教育立法取得了巨大成绩，通过了《中华人民共和国教育法》(简称《教育法》，1995年)、《中华人民共和国职业教育法》(简称《职业教育法》，1996年)、《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》，1998年)、《中华人民共和国国家通用语言文字法》(2000年)、《中华人民共和国民办教育促进法》(简称《民办教育促进法》，2002年)等6部教育法律和《中华人民共和国中外合作办学条例》(2003年)。其中，1995年第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《教育法》，明确了教育的地位、作用、基本制度、有关各方权利与义务、投入等关系教育发展的基本问题，起到了教育基本法的作用。2006年，全国人大常委会对《义务教育法》进行了系统修订，新《义务教育法》明确了义务教育强制、统一、免费的原则，在许多方面作出了重要的制度创新，取得了巨大成功。
三是全面完善阶段(2010年至今)。2010年党中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)。其中一章专门对新时期教育法治建设作出了全面部署，明确提出了“六修五立”的立法任务，在中国教育法治建设历史上具有里程碑式的意义。根据《教育规划纲要》的要求，教育部配合国务院、全国人大常委会有关部门，全面启动了有关法律法规的修订和制定工作，并创造性地提出了“一揽子”修订有关教育法的立法模式。2012年国务院颁布《校车安全管理条例》、《教育督导条例》，2015年全国人大常委会审议通过了《教育法修正案》和《高等教育法修正案》，2016年全国人大常委会审议通过了《民办教育促进法修正案》，中国教育立法取得了新的重要进展。在国家立法不断推进的同时，教育部及各地积极推动教育部门规章和地方法规、规章的建立工作。经过30多年的努力，我国已经基本形成了以8部教育法律为统领，还包括16部教育行政法规、80部教育部门规章和大量的地方性教育法规规章构成的中国特色的社会主义的教育法律法规体系，基本实现了我国教育事业各个领域的有法可依。
(二)以行政审批制度改革为契机推动教育领域依法行政
依法行政是依法治国的基本要求。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切的部门，80％的法律、100％的行政法规都需要行政机关去实施。行政机关能否依法办事，直接为广大人民群众所感受，直接关系着依法治国的成败。1993年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《政府工作报告》正式提出：“各级政府要依法行政，严格依法办事”，确立了依法行政原则。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，2004年国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》(简称《纲要》)。《纲要》提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，并提出了依法行政的六个基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2010年，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，提出8个方面的工作要求。2015年，国务院颁布了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，就下一步建成法治政府提出了40条举措和要求。20世纪80年代以来，为适应依法行政的要求，国家制定了《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年)、《中华人民共和国国家赔偿法》(1994年)、《中华人民共和国行政处罚法》(1996年)、《中华人民共和国行政监察法》(1997年)、《中华人民共和国行政复议法》(1999年)、《中华人民共和国政府采购法》(2002年)、《中华人民共和国行政许可法》(2003年)、《中华人民共和国信访条例》(2005年)、《政府信息公开条例》(2007年)，等等，我国的依法行政制度不断完善。教育系统依法行政是国家推进依法行政、建设法治政府的重要组成部分，也是教育系统改革发展的内在需求。教育系统依法行政的目标就是实现政府依法管理和高效服务教育改革发展。为了实现这一目标，教育部门抓住教育行政审批制度改革这个关键环节，大力推进教育领域依法行政。
一是大力推进简政放权。2002年至2012年，教育部取消和下放了51项行政审批事项，2012年以来又取消和下放了15项审批项目，取消和下放的项目超过总量的80％。地方各级教育行政部门按照政府统一要求大力推进简政放权，转变职能，有效调动了办学主体的积极性，释放了改革活力。
二是抓好放管结合。政府逐步改变单纯的行政手段，更加注重运用法治、规划、政策指导和信息发布等方式管理教育。教育部选择上海、青岛等8个地方作为试点推进教育行政执法体制改革，改革取得了积极成果，探索了通过执法方式提高教育治理水平、破解教育热点难点问题的教育管理模式。
三是优化政府服务职能。在把该放的权放掉、该管的事管好的同时，要把该服务的服务到位。各级教育行政部门不断增强服务意识和能力，把增加教育公共产品和公共服务供给、增强教育公共服务的公平性和可及性作为政府基本职责。教育部及很多地方政府都实现了教育行政审批一个窗口受理和网上受理，提供高效便民服务。
四是大力推动教育行政信息的公开。各级教育行政部门按照《政府信息公开条例》的要求，健全了信息公开的渠道，设立新闻发言人制度，利用部门网站、新闻媒体等，形成了完善的政府信息发布网络，有效保障了公民和社会组织有效行使教育管理的知情权、参与权、监督权。
(三)以落实和扩大学校自主权、完善学校内部治理结构为基础推进依法治校
所谓依法治校，是指依据法律规定，通过法治思维和法治方式，实现学校治理的法治化。需要强调的是，依法治校不是“以法治校”，更不是“以罚治校”，可以这样理解：不能仅仅把法律作为工具和手段来治理学校，而是把法律作为管理学校的依据和最高权威，把法治的精神贯彻于学校管理运行的全过程。依法治校所依之法：内涵上不仅是法律的具体规定，而且是法治的精神和理念；范围上不仅包括教育法律法规，而且包括其他相关法律法规。依法治校之治：不是强制、管制、统治之意，而是治理之意，范围上包括外部治理和内部治理。因此，依法治校的提出，意味着教育改革更加注重学校自身的制度建设。依法治校是在学校落实依法治国基本方略的客观需要；是教育法治的重要组成部分；是推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，使学校真正成为独立办学主体，实现依法自主发展和自我约束的必然要求；是完善学校内部治理结构、提高管理水平与效益，处理好学校内部权利义务关系，实现管理的制度化、规范化和法治化，提高管理水平与效益，办人民满意教育的迫切需要；是适应教育发展新形势、人才培养新要求，转变管理理念方式、创新管理体制机制、建设现代学校制度的根本途径。
2003年教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，首次提出依法治校的要求，并评选了首批“全国依法治校示范校”。2012年教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，对依法治校进行了全面部署，这是推进依法治校的里程碑式的文件。经过多年的努力，依法治校取得了以下几个方面的进展。
一是依法治校的理念逐步深入人心，成为共识。许多学校把依法治校作为重要的办学原则，把依法治校写入发展规划，落实到日常办学活动之中。
二是依法治校的制度体系逐步形成。特别是近年来，教育部积极推动学校章程建设，构建以章程为基础的学校治理制度体系。目前，全国大部分高校都已经完成章程制定，实现了“一校一章程”，并以章程为核心形成了层次分明、科学合理的规章制度体系。很多地方中小学的章程建设也取得重大进展。
三是学校内部治理结构不断完善。中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，教育部制定了《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》、《普通高等学校理事会规程(试行)》等规章。各高等学校在坚持和完善党委领导下的校长负责制的基础上，进一步健全了学术治理、民主管理、社会参与的治理机制。各中小学幼儿园积极推动家长委员会等制度建设，推动家长、社会参与学校治理。
(四)以青少年学生为重中之重推进教育系统普法
教育系统普法是贯彻落实国家普法规划的具体举措，是推动教育系统提高法律素质、树立法治意识的重要工作，也是教育法治的基础性工作。根据国家有关要求，教育部实施了六个“教育系统五年普法规划”，今年又启动了第七个“教育系统五年普法规划”。30多年来，教育系统普法取得了显著的进展。
一是健全了普法工作的领导体制和工作机制。各级教育行政部门、各级各类学校普遍建立了普法领导和工作机构，制定了普法的规划，形成了有效的制度、措施，强化了经费保障。例如，贵州、安徽等地根据学生人数，安排了生均普法经费。
二是抓好教育系统公务员、学校领导、教师的普法工作。各地尤其是高等学校普遍建立了党委(党组)中心组集体学法、开设法治讲座、举办法治培训，并将其纳入各级党校、行政学院和公务员培训机构教学课程等多种普法学习方式。一些地方建立了领导干部任职前法律知识的考察、学法守法用法情况的督促检查和年度评价考核制度，把依法治教、依法行政和依法治校等考核结果作为干部综合评价的重要内容。很多地方按照政府的统一要求，建立完善了教育行政执法人员的法律知识培训制度，要求所有参与行政执法的人员必须通过考试，持证上岗。
三是深化了对青少年学生普法的认识，明确提出“法育”理念。由“法制教育”到“法治教育”，经过了一个长期的发展过程。1982年的《宪法》第24条第一款规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”1985年《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》使用了“普及法律常识”概念。此后的“二五”、“三五”、“四五”、“五五”、“六五”普法规划，都使用“法制宣传教育”。直到2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育”。自此，普法工作的性质又由“法制宣传教育”转变为“法治宣传教育”。虽然只有一字的更改，却使得普法工作的内涵发生了深刻变化，不仅要求继续大力宣传法律知识、法律体系和法律制度，更要注重宣传立法、执法、司法、守法等法治实践，强化法治精神的教育，提高法律素质，营造有利于法治国家建设的法治文化。2016年，教育部发布《青少年法治教育大纲》，把国家“法治宣传教育”的要求，进一步落实为“法治教育”，并在《全国教育系统开展法治宣传教育的第七个五年规划(2016—2020年)》中进一步提出“法育”的概念，把法育作为教育内部的基本要求，上升到教育的基本任务和基本目标的地位，使青少年普法进入一个新的阶段。
(五)以保障公民受教育权利为核心推动教育行政复议与诉讼
保障有关教育主体的受教育权益是教育法治的基本价值追求。这个主体包括学生、教师，也包括学校。有权利就有救济，目前教育权益救济的主要途径有行政复议、诉讼、申诉、信访等渠道。
从实践看，教育领域发生的纠纷主要有几种类型。一是教育主管部门与管理对象的纠纷，即教育行政部门因为行使教育行政管理职能，与管理相对人发生的纠纷。例如，教育部门对民办学校实施行政处罚、行政强制措施或者以其他方式干预办学自主权、经营自主权而引发的纠纷。二是在招生考试过程中考生与招生考试机构、招生学校或者其他考生之间发生的纠纷。主要涉及招生的信息、程序、结果是否公开、公正，考试是否公平，学校拒绝录取的理由是否合法合理，考试机构对考试作弊者的处理是否合法适当等问题。三是教师或学校的其他聘任人员因人事管理、岗位聘任、职务评聘等问题与学校或者教育行政部门发生的纠纷。四是学校作为学生学籍管理的主体，因为对学生违纪行为实施处分而引发的纠纷。五是学校或者其他教育机构因非法办学或者办学条件不符合规定而引发的纠纷。例如，一些学校或者教育机构采取虚假宣传等欺诈方式，非法招收学员或者擅自改变招生类型，颁发虚假证书等，使学员因不能获得承诺质量的教育或者学历证书而引发的矛盾、纠纷。六是因为学生在校期间发生人身伤害事故而引发的纠纷。七是教育部门或者学校的学术管理组织开展学术评审活动、学术管理行为，因为被评审单位或者个人对学术评议、专家评审的结果不服而引起的纠纷。
教育领域的矛盾纠纷具有以下特点。一是主体的特殊性。多数纠纷发生于学校与教师、学生之间，此外还涉及招生考试机构、学术评审组织等特殊主体，在相关法律和司法实践中对涉及此类主体的纠纷如何救济尚无明确的规定。二是涉及权利、利益的特殊性。教育领域的纠纷往往涉及公民的受教育权利和其他权利，如开除学籍、不授予学位等行为，对相对人权利产生的影响和救济的途径与办法等都比较特殊。三是行为性质的特殊性。很多纠纷涉及对当事人学术能力、学习潜能的评价，如教师职务评聘、招生录取、学术评审、学位授予等，属于高度人性化判断的范畴，需要遵循学术权力的运行与监督规则，不同于一般的行政行为。四是纠纷适用规则的非法律化。多数教育纠纷是因对规章、规范性文件、政策乃至学校内部的管理制度的理解与执行产生争议而引发的，这些纠纷难于在法律、法规层面找到解决依据，司法裁判的依据也不足。五是利益群体的广泛性和敏感性。有些纠纷如学校违规办学引发的纠纷，涉及的利益相关人包括招收的所有学员及其家庭，容易引发群体性事件。六是纠纷类型多，法律关系、政策因素比较复杂。有些涉及当事人与学校人事关系的纠纷，由于缺乏有效的法律、政策解决途径，久拖不决，成为困扰学校甚至影响学校正常秩序的难点问题。
针对教育纠纷的类型与特点，各级教育行政部门依据法律的规定，综合运用信访、调解、申诉、行政复议以及诉讼等渠道，有针对性地健全了相应救济机制，有效提高了化解纠纷的能力。首先，进一步完善了学生申诉和教师申诉制度。一些地方出台了学生申诉或者教师申诉的具体规则，规范了申诉程序和文书。目前，学生申诉特别是高等学校学生申诉的渠道基本健全，学生对于学校给予的处分决定不服，可以按照程序向学校主管教育行政部门提出申诉，对于申诉决定不服的，还可以提起行政复议或者诉讼。一些地方的教育行政部门通过处理学生申诉案件，发现并纠正了学校管理行为、管理规则中存在的问题，变更了学校违反法定要求和正当程序原则而做出的学生处分决定，有效维护了学生的合法权益并促进了高校学生管理制度的改进与完善。其次，健全了行政复议的受理与处理机制。由于各级教育行政部门积极履行行政复议职责，一些重大、复杂和群体性的争议，通过行政复议渠道得到了有效的化解。各地还积极探索建立行政调解制度，优先使用调解手段解决纠纷。在行政复议过程中，坚持调解和审查相结合、规范和指导相结合、维权和纠错相结合，通过法律手段，促进了教育纠纷的妥善解决。有的地方正在筹建专门的教育纠纷调解委员会，探索建立招生仲裁机制，进一步健全了依法化解教育纠纷的渠道。为健全学生在校伤害事故的处理途径，很多地方建立了专业性调解组织。这些组织按照最高人民法院关于调解制度的规定，在司法机关的支持和指导下，在调解学生伤害事故中发挥了有效的作用。各地还根据实际，进一步加强了对学校内部纠纷处理机制建设的指导与要求，促使纠纷解决在基层。大力推动各级各类学校完善内部纠纷调解机制，增强教育行业组织、教职工工会等组织的相应职能。加强制度建设，规范调解的程序与要求，提高纠纷解决效率，减少重复信访现象，促进学校充分运用校内、行政和社会化救济渠道，建立多元化、规范的纠纷解决制度。
三、教育法治发展的基本经验与主要问题
(一)教育法治发展的基本经验
改革开放30多年来，中国教育法治取得了全面的发展，在教育改革发展中发挥了重要的作用。30多年来，中国教育法治形成了五个方面的基本经验。
一是党的领导是教育法治发展的根本保障。中国教育法治发展的重要节点，无不与党的有关重要决定密切相关。党的十一届三中全会开启了改革开放的伟大征程，为长期停滞的教育法治事业带来了希望。此后，党的许多重要会议和文件，特别是中央召开的三次全国教育工作会议，发布了三个重要文件，为教育法治发展带来基本指引和发展契机。党的十五大、十六大、十七大、十八大都提出推进依法治国的要求，党的十八届三中全会提出推动国家治理体系和治理能力现代化，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，党中央国务院有关依法行政、法治政府建设的一系列文件，都为教育法治的发展提供了直接要求和有力保障。
二是教育改革发展的伟大实践是教育法治发展的强大动力。改革开放30多年来，中国的教育事业取得了巨大的成绩。教育改革发展为教育法治提供了实践基础；教育法治把教育改革发展实践法定化，进而保障教育事业改革发展。实现教育事业优先发展、科学发展，必须健全法治保障。教育法治建设必须紧紧围绕教育改革与发展的大局，遵循教育规律和法治建设规律，用法治手段引导、促进和保障教育事业的科学发展。
三是教育法治建设必须紧紧跟上国家法治建设的历史进程并适度超前。教育法治是实施依法治国基本方略的重要组成部分，必须按照国家实施依法治国基本方略和建设法治政府目标的基本要求，全面推进依法行政、依法治校，依法维护广大教师、学生的合法权益，维护正常的教育教学秩序。
四是教育法治建设必须正确处理法治与改革的关系。习近平总书记深刻指出，要“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。这是推进改革与法治的正确路径，也是辩证认识和恰当处理教育改革与教育法治关系的基本指引。教育改革不能抛开教育法治，野马脱缰、另搞一套；教育法治也不能无视改革创新的需求，故步自封、生搬硬套。要做到重大教育改革于法有据，同时要通过立法的手段主动适应教育改革发展的需要，及时修订不合时宜的法律法规，通过立法引领改革方向、确认改革成果、授权改革探索、预留改革空间、破除改革障碍。
五是教育法治建设必须充分发挥中央和地方的积极性。在坚持中央统一领导和法治统一的前提下，尊重群众实践和基层经验，鼓励地方大胆进行创制性立法，不断完善教育法律法规。同时，教育法治建设必须坚持立足基本国情、教情和借鉴国外经验相结合，充分利用教育发达国家成功的教育立法经验，形成中国特色社会主义教育法律法规体系。
(二)教育法治的主要问题与不足
改革开放以来，特别是近年来，教育法治建设虽然取得了很大的成绩，但是与我国全面建成小康社会的新形势相比，与全面深化教育综合改革、全面推进教育法治建设的新要求相比，还有许多问题和不足，突出表现在五个“不相适应”。
一是教育立法进展缓慢、推进困难，与教育改革发展的迫切需求不相适应。我们越来越深刻地体会到法律对于改革的引领和保障作用。但是，从教育改革发展需求来看，教育立法的进展很缓慢，已有的教育法律，有些内容已经不适应教育改革发展的形势，比如《学会条例》、《职业教育法》，亟须修订；许多重要的领域，比如学前教育、教育考试、终身教育、家庭教育等领域，立法上仍属空白。
二是教育行政部门依法行政的意识和能力不足，与建设法治政府的要求不相适应。总体而言，行政机关的法律意识提高了，具有了法治的基本观念。但是，还有很多同志对法治的认识仍然不够深入。有的同志把法律作工具主义的理解，把法律作为管制的工具，把法治理解成了“依法治人”，并没有真正树立法治理念和信仰。进行教育管理工作时，往往从管理便利、工作顺手，从管得住、听使唤出发，而忽略了权力法定、权利保障、程序正当、公开公正等法治的要求。处理教育改革发展中的矛盾与问题时，还是习惯于审批、开会、用行政命令、分钱分项目……以法治方式推动改革、化解矛盾的能力不足。也有的同志用法律禁止的方式处理教育改革发展中的矛盾，比如违法设定行政审批、随意增加审批条件或者不履行行政许可职责等等。
三是教育行政执法薄弱，与维护教育秩序和师生权益的需求不相适应。党的十八届四中全会特别强调法律实施体系建设。习近平总书记多次强调加强法律的实施，指出法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。目前，教育法律在实施过程中存在很多问题，主要体现为教育执法体制机制不健全。一方面，教育领域的违法行为不能及时有效的查处。有的学校办学行为不规范，有的学校侵犯教师学生合法权益，有的地方教育辅导市场混乱，长期得不到有效的治理，执法具有滞后性，往往导致严重后果才能引起重视。另一方面，学校和师生权益的法律保障不够有力。政府对学校和教师的要求多、管制多、监督多、考核多、检查多、处罚多，在对学校、校长、教师的评价中设置了许多一票否决的指标，这对于加强学校和教师的规范管理是必要的，但是政府对学校和教师的服务、支持、保障还不够。比如，对于安全问题，往往是给学校、校长提要求、加压力，但是利用法治思维和法治方式指导帮助学校化解矛盾、破解安全难题的服务还不到位。
四是青少年法治教育系统性不强、实效性不足，与培养社会主义合格公民、为全面推进依法治国奠定基础的要求不相适应。目前，虽然已经按照党的十八届四中全会的要求，在中小学校开设了“道德与法治”课程，已经制定了《青少年法治教育大纲》，但是《青少年法治教育大纲》的实施刚刚起步，有的地方的法治教育内容主要还是针对预防青少年违法犯罪，缺乏对契约精神、权利意识、程序观念等法治基本精神的教育。许多地方在法治过程中忽视不同年龄阶段学生的认知特点，采取同样的教育内容，缺乏针对性。大多数学校缺乏法治教育课专业教师，主要由班主任、政治课教师承担法治教育教学工作，教师专业化水平不足。法治教育经费保障不到位。学校和家庭、社会的沟通衔接不够。
五是教育法治工作力量薄弱，与教育法治建设的艰巨任务和工作要求不相适应。我们曾经统计过，在国务院各部门中，教育部法治工作机构是最薄弱的。目前，教育法治工作的任务更加繁重，合法性审查任务剧增，行政复议和诉讼的数量成倍增加。法治工作机构和人员的状况，已经远远不能适应教育法治工作的需求。
四、教育法治的新形势与下一步的工作任务
随着依法治国的不断推进和教育改革的深入，依法治教面临着新的形势和任务。
第一，全面推进依法治国对全面推进依法治教提出新目标。教育直接关系千家万户，与人民群众最关心最直接最现实的利益问题密切相关，是重要的民生事业。全面实现教育行政管理和学校内部管理的法治化，增强师生法治观念，既是建设社会主义法治体系、法治政府、法治社会的重要组成部分，有利于提升全社会法治素质，也是促进教育公平，提高教育质量，实现内涵发展的重要保障。
第二，基本实现教育现代化战略目标给教育法治工作带来新任务。教育法治化是教育现代化的基本标志和可靠保障。教育现代化有很多要求，包括民主化、信息化、专业化等等，其中一个重要标志和要求是法治化。现代化的教育观念、制度需要经过法律的确认才能上升为国家意志，在全国范围内统一实施。教育投入责任和建设要求只有经过法定程序，成为法定责任，才能消除争议、凝聚共识，形成工作合力。教育改革需要依法进行。教育权利只有通过法治途径才能得到更好维护，教育纠纷只有通过法治方式才能妥善化解。
第三，全面深化教育综合改革对依法治教提出了新期待。习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。全面深化改革、全面推进依法治国，如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。全面深化教育综合改革和全面推进依法治教也要相互协调、相得益彰。一方面，要坚持法治的基本要求，在法律允许范围内推进教育改革，当改革遇到制度障碍时，应努力在法律体系内通过法律解释等寻求解决之道，并通过行政管理手段的创新，减少改革与法治的直接冲突，或者通过授权等形式，为体制改革的推进创造更大的空间；另一方面，要做好法律的立、改、废、释工作，为改革提供法治的保障。
第四，社会法治环境的变化对依法治教提出新要求。当前，国内经济社会发生深刻变化，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，发展面临新常态。人们对权益保护、权利平等、公平正义的呼声更加强烈，对知情权、表达权、参与权的诉求更加突出，维权的意识逐步提高。许多普通的管理问题变成了法律的问题，许多习以为常的社会现象变得不再平常。人们对多样化、个性化、高质量教育的需求更加迫切。教育系统与社会其他系统的关系日益密切。政府和学校、学校和教师、学校和学生、教师和学生的关系都发生了深刻变化，教育管理行为也越来越多纳入司法审查的视野。
近年来，政府机关被诉并败诉的案例越来越多，被诉也将成为行政机关面临的新常态。在新的形势下，全面推进依法治教的重要性、紧迫性和艰巨性更加突出。
(一)进一步明确依法治教的指导思想、基本原则和总体目标
教育法治的指导思想是高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，落实党和国家的教育方针，依法维护人民权益、维护教育公平正义、保障教育秩序安全稳定，为到2020年基本实现教育现代化提供有力法治保障。教育法治的基本原则是坚持党的领导，将切实依法改善和加强党对教育工作的领导、坚定不移走中国特色社会主义教育发展道路作为根本方向；必须坚持人民主体地位，把依法保障公民的受教育权利，维护师生的合法权益，维护教育公平公正作为出发点和落脚点；必须坚持法律面前人人平等，将保证教育法律有效实施、依法规范和约束公权力作为重点任务；必须坚持依法治国与以德治国相结合，把大力弘扬社会主义核心价值观、着力加强学校德育(包括师德建设)，与重视发挥法治的规范作用、育人作用紧密结合；必须坚持从中国实际、教育实际出发，把运用法治思维和法治方式解决教育改革发展的重大问题，探索和发展具有中国特色、教育特点的法律规范和法治方式作为基本方法。依法治教的总体目标是形成系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度规范体系；形成政府依法行政、学校依法治校、教师依法执教、社会依法支持教育发展的教育法治实施机制；形成政府依法监管、学校自我监督、第三方评估与社会监督等相结合的严密、有效的教育法治监督机制；形成健全的教育法治工作机构、队伍，完善的纠纷调处和权利救济机制，能够为教育改革发展提供有力支持的教育法治保障机制；教育行政部门领导干部、校长、教师依法治教的理念、意识与能力显著提升，青少年学生法治教育体系健全完备。
(二)运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定
习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。推进教育法治，首先要求教育系统领导干部树立法治理念、具备法治思维、掌握法治方式。社会主义法治理念的基本内容包括“依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面，其精髓是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。法治思维是一种规则思维、合法思维、程序思维、诚信思维、责任思维、民主参与协商共治思维，其中蕴含着自由平等、公平正义的价值追求。法治方式是公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序，处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济社会发展的措施、方法和手段。在推进工作过程中，不能简单地从管理便利、工作顺手出发，而是要时刻想着权力法定、权利保障、程序正当、公开公正等法治的要求。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、遵法、守法、用法，牢固树立社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法治方式解决教育改革发展中突出矛盾和问题的能力。
(三)加强重点领域立法，完善教育法律体系
健全教育法律制度规范体系是实现依法治教的基础和根本：要坚持立法先行，坚持教育立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，以法律规范引领和推动教育改革、保障和促进教育发展；要重视立、改、废、释并举，结合依法治国的总体要求和教育改革发展的新形势、新要求，突出针对性、实效性、计划性，及时修订、完善教育法律和制度规范；要健全立法和规范性文件制定程序，恪守以民为本、立法为民理念，建立公正、公平、公开的程序和机制，着力提高法律和规范性文件制定质量。按照《教育规划纲要》的要求，要根据经济社会发展和教育改革的需要，修订《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《教师法》、《民办教育促进法》，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育的法律，简称“六修五立”，共11个项目。目前，《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》已经完成修订工作，其他立法项目也在积极推进。除了《教育规划纲要》提出的立法项目，要积极推动制定教育行政法规，目前不能制定法律的，可以先起草行政法规。要加快教育部门规章及相关配套文件建设，根据实践需要，按照及时、系统、有效、针对性强的要求，在招生考试、师生权益维护、学校管理、教材选用、教学行为规范等涉及群众和公共利益的重要领域，整合管理措施，统筹考虑制度安排，制定、修订相应的综合性部门规章、地方政府规章，推动管理措施、改革举措的稳定化、规范化。要加强教育标准、规范性文件等“软法”建设。标准和规范性文件虽然不属于法的范畴，但是可以视为一种“软法”，作为法律的配套文件，在教育管理中发挥重要作用。
(四)健全依法决策机制和规范性文件合法性审查机制，确保合法行政、合理行政
一是完善决策制度。在重大教育行政决策中，要全面落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序要求，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要根据决策涉及的范围，广泛征求利益相关方和公众的意见；建立健全决策反馈和责任追究制度，建立重大决策跟踪督查机制，及时根据反馈情况调整和完善。要逐步健全各级教育咨询专家委员会制度，发挥教育领域专业学会的作用，广泛吸收各方面人士和专家参与教育决策的论证和评估。
二是要健全合法性审查机制。明确法制工作机构或者法律顾问的职责、权限；要明确提交部门领导集体讨论决策前的审核流程，健全决策会议议事规则。教育行政部门出台规范性文件，必须有上位法依据，符合上位法规定；不得法外设定权力，设定或者变相设定行政许可；没有法律法规依据，不得对公民、教师、学校和其他教育组织作出减损、限制其合法权益或者增加其义务的规定；部门内设机构不得以自身名义对外发布规范性文件；涉及管理相对人或者利益相关方权益的，必须经过合法性审查。
三是建立规章和规范性文件的编撰和解释制度。由法制工作机构统一归口，做好规范性文件的立、改、废、释。
(五)制定权力清单和责任清单，推进教育行政部门依法行政
党的十八届四中全会提出要进行清单管理，就是要把政府的权力进一步明确，便于监督。
一是要制定权力清单，法无规定不可为。目前，经初步统计，涉及直属高校的权力清单内容达到了数百项，显然过多。第一个要求是职权法定，行政机关的职权必须由法律、法规或者规章授予，而且立法法规定了不同层级的法律可以设定的权力类别。凡是法律、法规、规章没有规定的行政机关不能做；法律没有禁止的公民和社会组织可以做。第二个要求是法律优先。法律规范在层次上是有位阶的，上一层次的法律规范效力高于下一层次的法律规范。制定行政规范要依据法定权限，内容合法：涉及行政管理相对人权利义务的行政文件，不得与法律、法规、规章的规定相抵触，有关法律、法规已规定赋予行政管理相对人权利，规范性文件不得剥夺，也不得违背有关法律法规规定增加行政管理相对人的义务，不得越权。第三个要求是法治统一。当法律之间发生冲突的时候，要遵循上位法高于下位法、后法优于先法、特别法优于一般法的原则进行处理。各级教育部门要根据以上要求，依法进一步明确自身的机构、职能、权限、程序、责任，制定并公布权力清单、责任清单、有效性规范性文件清单。依法清理、精简行政权力，重点梳理在行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责，纠正不作为、乱作为的问题；要根据依法行政的需要，推进内部机构的整合、调整，优化权力运行流程，提高权力运行效率，加强权力运行风险防控，切实提高监管能力和服务水平。建立部门内部权力集中岗位清单，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
二是要明确责任清单，法定职责必须为。对于政府机关而言，权力意味着责任，严格来讲，权力和责任是对等的。中央要求，在制定权力清单的同时，要明确责任清单，不能揽权诿责。在法治环境下，权力大意味着责任大。比如，对于行政审批，按照谁审批谁监管的规则，我们要对审批的事项履行监管职责，如果不监管、监管不到位，出了问题，就要承担相应责任。特别是对于行政许可的问题，法律如果规定了行政许可事项，只要申请人达到条件，就应当予以许可，不许可是一种典型的行政不作为，存在很大的法律风险。
三是要制定负面清单，法无禁止即权利。要探索高等学校的办学自主权负面清单管理模式改革，制定针对高等学校的负面清单，负面清单之外的事项由学校依法自主决定，充分落实和扩大学校办学自主权，释放和激发高校办学活力。
(六)全面推进教育行政执法，构建高效的教育法治实施体制
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“深化行政执法体制改革”，提出推进综合执法、坚持严格规范公正文明执法、全面落实行政执法责任制等。习近平总书记多次提出法律的生命力在于实施，法律的尊严也在于实施，要求深入推进法律实施。教育系统要把推进教育行政执法作为依法行权、依法履职的重要方式，通过执法推动教育法律实施，推进教育依法治理。
一是要转变观念。长期以来，许多同志认为教育是“软法”，操作性不强、强制力不足；认为教育部门不是执法部门、没有执法责任。按照行政执法责任制的要求，教育部门作为教育管理部门，当然有执法的权力和责任。而且教育法律也是“硬法”，在有关问题上规定了非常明确的法律责任，提供了教育执法的法律基础。
二是要转变管理方式。长期以来教育部门在工作过程中，更多是靠行政命令、行政处分等方式进行教育管理。在全面推进依法治国、建设法治政府的新形势下，法治方式是教育治理的基本方式，教育行政部门要善于使用执法的方式进行教育管理。
三是要加强重点领域综合执法。要对学校违规办学、违规招生、侵犯学生权益、教师违背师德规范等行为开展综合执法；积极会同财政、公安、工商、税务、民政等部门建立教育联合执法机制，重点针对教育经费法定增长不到位、非法办学办班、义务教育学生辍学、教育辅导(服务)市场混乱等现象，按照属地管理原则，开展联合执法。着力解决教育行政执法不力问题，以执法实践促进法律制度的完善，促进教育管理的重心和方式由内部行政管理，向外部行政执法、依法监管转变，实现教育执法活动的常态化、规范化。
四是要推进执法规范化。完善行政执法程序，明确具体操作流程，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等教育领域常用执法行为。建立健全行政裁量权基准制度。推行行政执法公示制度，规范行政执法文书，建立行政执法案卷归档、评查制度。完善教育行政审批、行政处罚、行政执法检查制度，实现教育行政执法常态化、规范化。
五是要加强执法机构和队伍建设。要多种途径加强执法机构和队伍建设，调整内部机构设置、打破职权分割、整合执法力量，实现相对集中行使执法权。明确不同机构、岗位执法责任，全面建立行政执法责任制和责任追究制度。要实行执法人员资格管理和培训制度。
(七)全面推进依法治校，提高学校治理法治化水平
依法治校是建设现代学校制度的内在要求，是现代学校治理的基本模式。
一是加强大学章程建设。加快章程制定核准，全面完成高等学校章程建设任务；大力推进章程的实施；对于违反章程的规章制度和行为，要进行纠正；构建以章程为核心的制度体系，做到统一完善、职责清楚、层次科学、符合法制统一原则，对于不符合章程的规章制度，要及时进行清理。
二是要加强中小学章程建设。地方教育部门要结合实际，对中小学、职业院校的章程建设提出指导意见，健全核准制度，有条件的地方，可以采取制定章程范本等方式，加快推进章程建设。到2020年，全面实现学校依据章程自主办学。
三是完善学校内部治理结构。在高等学校要深入落实《坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校章程制定暂行办法》《教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程》等文件、规章，推动党委会、校长办公会议事规则的完善，推动学术委员会、理事会以及教职工代表大会等制度的完善落实。在中小学校要完善校长负责制，充分发挥党组织政治核心作用。制定出台《中小学家长委员会规程》，以健全家长委员会制度为重点，突出家长、社区对中小学事务的参与和监督。
四是要建立健全学校法律服务体系。推动建立学校法律顾问制度，出台《教育部关于加强法律顾问制度建设的意见》。研究起草《关于依法建立健全学校安全风险防控机制的意见》，建立以法治为原则、系统化的解决机制，健全完善学校保险机制，建立学校安全风险顾问制度以及学生伤害事故调解机制等制度。
(八)大力加强法治教育，培养社会主义合格公民
青少年法育，就是对广大青少年进行系统的、有效的法治教育，使其掌握法治知识、树立法治观念、形成法治信仰，成为社会主义法治国家的合格公民，从而为成为社会主义事业建设者和接班人奠定基础。党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的决定，其中特别强调对青少年学生开展法治教育的特殊作用，明确提出“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。习近平总书记多次强调，要在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决。要进一步强化“法育”的概念，培养社会主义合格公民，使广大青少年从小具备法治观念、树立法治信仰，养成“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”的思维习惯和行为方式，促进青少年健康成长、全面发展，培养社会主义合格公民。要把法律的工具性、价值性、规范性和教育性有机结合起来，更加重视法律的精神性、道德性、教育性。注重以教育性、人的发展性来引导法律的发展，强调以人的教育为本，法律要关注青少年的保护、教育和不良行为的矫治。在当前全面建设依法治国的背景下，要进一步强调法育的重要性：法育要成为培养人的重要组成部分，要和德育、智育、美育、体育等一样，成为教育的重要内容和形式，成为教育政策和教育实践的一个基本出发点和基本原则。
(九)做好行政复议和行政应诉工作，提高通过司法途径化解纠纷、维护权益的能力
近年来，教育行政复议和诉讼的数量急剧增加。仅2014年，教育部政策法规司就办理行政复议59件，行政诉讼案件8件。2015年5月1日，新的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施，使我们面临新的法治环境。第一，扩大了受案范围。受案范围由原来“具体行政行为”改为“行政行为”，而且行政协议也属管辖范围。第二，扩大了审查范围。原来只审查合法性，经修订后现在也审查合理性，第七十条规定可以撤销明显不当行政行为。第三，扩大了被诉类型。此前，行政复议案件，只要复议机关维持原意见，行政诉讼只能诉做出行政行为的机关。现在复议机关即使维持原意见，也将被列为共同被告。第四，提高了行政机关负责人出庭应诉的要求。新法第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第五，改变了立案体制。行政诉讼立案由审查制变为登记制，只要符合条件，登记7日内应予立案。
这些变化，对行政机关提出新的要求。第一，要进一步增强法律意识和能力。要严格依法行政、依法履职，行政行为甚至公开场合的言行都要做到于法有据。第二，要健全纠纷内部解决机制。健全行政复议案件处理机制，规范工作流程；健全教师和学生的行政申诉制度；探索建立学生伤害事故调解制度，在区域内设立由有关部门及相关领域专家组成的调解委员会；创新信访工作机制，建立重大案件协商制度，积极运用法治方式处理信访案件；在招生、职务评聘、学术评价、学术不端行为认定等领域试行专业裁量或者仲裁机制，引导群众通过法治途径，合法合理表达诉求，妥善处理各类教育纠纷。第三，要健全行政诉讼应诉机制。对于重大行政诉讼案件，探索部门负责人出庭应诉机制，尊重司法监督。同时要健全诉讼代理人制度，以保证依法积极应对诉讼纠纷。
参考文献
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