作 者：卢晓中，华南师范大学教育科学学院院长，中国高等教育学会第四届学术委员会委员，广州市教育治理现代化高等研究中心主任、教授
来 源：原文刊载于《中国高教研究》2019年第5期
摘 要：粤港澳大湾区建设是新时代国家重大战略，教育在其中具有十分重要而特殊的使命和作用。教育合作发展是粤港澳大湾区教育建设的基本路向，也是处理粤港澳三地教育关系的基本依据。新时代粤港澳大湾区教育合作发展需要确立“湾区意识”，赋予时代新内涵：着眼于长远全局，彰显教育“百年大计”的本质和在湾区建设中的特殊功能；着眼于协同发展，实现优势互补；着眼于现代治理机制创建，建设活力湾区、法治湾区；着眼于融合性发展，构建发展共同体、命运共同体；着眼于包容性成长，形成和而不同的“马赛克”式的湾区教育新图景。
关 键 词：粤港澳大湾区；教育；合作发展；时代内涵
粤港澳大湾区建设是新时代国家重大战略，教育在这一重大战略中具有十分重要而特殊的使命和作用。2019年2月18日，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）在“打造教育和人才高地”一节中提出“推动教育合作发展”。这既是为湾区教育建设走“合作发展”之路定向，也是对粤港澳三地教育关系定调。也就是说在湾区建设这一新背景下粤港澳三地教育关系是一个合作关系，通过新时代的教育合作，谋求湾区教育的高质量发展。
实际上，由于地缘相近、人缘相亲及文化同源等因素，粤港澳三地的教育合作交流久已有之，过去教育合作交流的主要特征包括：一是基于合作各方自身利益需要，着眼于“为我所用”的立场进行合作交流；二是大多数由民间（教育机构和个人）自发自主地开展合作交流，三地官方介入还相对较少，更谈不上中央政府的强力主导；三是合作交流相对比较零散，缺乏全局性和长远性规划，更多的是局限于某个项目的合作交流。当该项目完结，合作交流往往也随之结束，没有持续性，且合作层次与水平普遍不高，尤其是缺乏政府主导的制度性安排。即便是以上这样的合作交流，由于三地在教育观念、体系、制度、质量管理等方面的差异，甚至冲突，也使得实际推行起来仍然障碍重重，其推行成效自然也难尽如人意。如教育的区域错位发展和协同发展的统筹协调明显不足，区域内高校、科研机构、企业的良性协同创新格局尚未形成，技术资源配置能力偏低，科技成果转化渠道不够通畅，阻碍了创新体系整体效能的进一步提升，等等。
如何建立新时代粤港澳教育的新型合作关系，确立“湾区意识”，推动湾区教育合作发展，助推湾区建设，是新时代粤港澳教育合作的新阶段。对其时代的新内涵、新特征，我们可从以下五个方面来认识。
一、粤港澳大湾区教育合作发展应当着眼于长远全局
粤港澳大湾区教育首先要着力于合作发展的可持续性和长效性。湾区建设是千秋功业，教育又是百年大计。而且，“世界级城市群”和“创新湾区”“科技湾区”“人文湾区”等湾区建设的目标定位及性质特征，决定了教育在其中的极其重要的战略地位和特殊的功能作用。这便要求湾区教育必须摒弃过去那些短视、自我的立场和做法，按照合作发展这一路向从长计宜，超前规划。同时，湾区教育又须重视教育的全局发展，一方面，从教育自身而言，促使高等教育、职业教育和基础教育等各级各类教育的协调发展；另一方面，湾区教育合作发展的全局性，不仅仅是要思考教育自身的全面和系统发展，而且更要突出教育在湾区全局的建设与发展中的重要战略地位与作用，如《纲要》提出建设 “国际科技创新中心”和“国际教育示范区”，这两者实际上有着其内在的关联。因为国际科技创新中心建设需要高等教育培养高素质的创新人才和提供高水平的科技创新产品来支撑。而国际教育示范区也主要是，或在相当大程度上是通过高等教育为国际科技创新中心培养高素质的创新人才和提供高水平的科技创新产品来彰显其示范性，尤其是通过引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设，打造国际教育示范区，来更好地服务于国际科技创新中心建设。同时，更加公平和更有质量的湾区基础教育对于吸引和留住高层次优秀人才也是必不可少的，这也是《纲要》把“打造教育和人才高地”一节置于“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”一章的缘由所在。
二、粤港澳大湾区教育合作发展应当着眼于优势互补
粤港澳以往的教育合作更多的是合作各方立足于自身的利益，寻求对方的支持和帮助，这也是导致合作成效不彰且难以持续的重要因素之一。而粤港澳大湾区建设的重要意义就在于促进湾区各方通过深度合作达成优势互补，从而取得最优的合作成效，在这个合作过程中参与各方都是受益者。这也是“湾区意识”的核心，那么，如何才能真正做到各方优势互补？这里首先必须清晰合作各方真正的优势和不足究竟在哪里、有哪些？如香港高等教育的国际化程度高，世界一流大学较多、整体水平较高，但科研成果的转化偏弱，科教融合、产教融合受到局限。澳门高等教育尽管体量较小、整体实力偏弱，但有一些适应区域需求的特色学科发展较好，澳门高等教育的“龙头”澳门大学正呈现出良好的发展势头。广东高等教育的体量较大，层次类型较全，与产学研的关系比较密切，可拓展的市场空间较大，但整体水平有待提升，国际合作交流有待加强。在认清各自优势和不足的基础上如何才能通过适当的互补推动各自良性的发展，应当说，湾区教育合作发展在当前及今后一个时期倾力于协同推动，对于各方优势的有效互补显得十分重要。所谓协同，指的是各方谐调一致、和合共同。当前湾区教育合作发展的协同亟需自上而下的推动，即通过政府主导的“自上而下”的协同来提升湾区教育合作发展的质量和水平。值得注意的是，在推动“自上而下”协同的同时，不可忽视来自于教育机构等基层的“自下而上”的协同，以及两者的相互呼应，尤其要主动促进两者的相互转化与协动，从而形成“自上而下”“自下而上”的协同效应，这对于深化湾区教育合作发展具有更为重要的现实意义。
三、粤港澳大湾区教育合作发展应当着眼于现代治理机制的创建
粤港澳大湾区的一个突出特点是“一个国家、两种制度、三个关税区、四个中心城市”，这便决定了湾区教育合作发展的治理机制也必有其特殊性，亟需创新，建立起符合湾区特质的现代治理机制。如以契约精神引领体制创新。“契约”在拉丁文中的原义为交易，契约是人类在相互交往中产生的，是商品经济的必然产物，而契约精神是商品经济发展到一定程度所形成的一系列原则和规范所凝聚而成的精神，其中契约自由原则、平等原则、权利原则是其核心内涵。这些契约原则和精神在湾区教育合作发展及其现代治理机制的创建中同样也是需要遵循的；还如建立风险防范机制，湾区教育合作发展的各利益主体可能面临来自共同体内部和外部的各类风险（如协议不完备风险和知识产权风险等），这就有必要通过建立风险防范和管理机制，强化对各行为主体的硬约束和软约束，确保湾区教育合作发展的顺利推进；再如强化知识产权的保护机制，依托粤港、粤澳及泛珠三角区域知识产权合作机制，全面加强湾区在知识产权保护、专业人才培养等领域的合作。这也将大大改善湾区的创新环境，激发高校创新活力，助推活力湾区建设。
值得指出的是，粤港澳大湾区教育合作发展的现代治理机制的创建，应当以相关法律法规的建立与完善为前提和基础。应当说，“一国两制三法域”制度是粤港澳大湾区建设与其他湾区的主要区别。从法律渊源的角度说，粤港澳合作的法律基础既不完全是国内法，也不是国际法或条约，而是包括港澳基本法、世界贸易组织框架制度、CEPA，以及被严格定义为行政协议的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》在内的复合性规则体系。对于教育而言，在这一大的法律制度框架下同样面临错综复杂的法律问题，因此，如何推动教育法律合作，对于湾区教育建设和法治湾区建设来说，是一项十分繁重和紧迫的工作。
四、粤港澳大湾区教育合作发展应当着眼于融合性发展
所谓融合性发展，就是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，相互协作完成某一目标，达到共同发展的共赢效果。这是一种共存共荣的生存与发展模式，核心在于“共生”，即着眼于湾区教育命运共同体的建设。合作发展的融合性意味着湾区各区域主体的教育发展（尤其是高等教育发展），不仅需要摆脱过往那种着眼于各区域主体自身利益目标、以取长补短为特征的“合作发展”， 而且要超越现今，着眼于区域群体、以优势互补为特征的“合作发展”，它更强调湾区各区域主体寻求优势互补的利益共同点，通过体制机制创新，搭建融合平台（政府、高校、社会互动模式，即UGS模式），形成一体化的利益共同体、发展共同体。并以深化科教融合、产教融合机制为抓手，以高质量的知识与技术资源为中心，依赖政策推动平台建设。这是一种构建以“高校集群-科创-产业”为主导的融合发展模式。高校集群的形成既有高水平研究型大学之间的合作，又有应用技术型大学之间的合作，还有高职高专之间的合作，以及三者之间的合作。这是由湾区的多样化需求所决定的，尤其是湾区的科技创新，特别是国际科技创新中心建设，对高等教育的需求也是多层面的，既需要通过科教融合推动研究型的科学创新，同时也需要通过产教融合促进应用型的技术创新。特别是通过产教融合、科教融合深度参与科技创新共同体、科技创新载体和平台的打造。值得提及的是，这一融合发展模式可充分运用现代信息技术尤其是大数据技术，促进高等教育融合发展的多样化、便捷化、精准化。
具体而言，湾区教育合作发展的融合性可体现在以下三方面。一是交互性，指的是高等教育在融合“场域”关系中各高等教育发展主体在获取资源、发展自我的同时，更关注共同体建设，即兼顾多个主体的利益，强化优势互补，做到交互关系建构的合理化、增值化。如粤港澳高校合作办学，联合共建优势学科、实验室和研究中心。还如可充分发挥粤港澳高校联盟的作用，三地高校探索开展相互承认特定课程学分、实施更灵活的交换生安排、科研成果分享转化等方面的合作交流。二是开放性，指的是多样化的主体参与高等教育，如除湾区内高等教育资源融合汇集外，对国内外优质且互补性强的高等教育资源的引入也十分重要。如近几年深圳在培养创新型人才主动而为、积极探路，筹建了一批特色学院，此类学院主要致力于培养深圳紧缺的高端创新型人才，吸引国内外一流高校资源来到深圳，依照“小而精”的原则办学。如科创体和高新产业以主体形式直接参与高等教育，无疑有助于推动湾区的高科技产业成长和科技创新，以及各种资源进行高效聚集、整合和传播，真正实现参与主体快速发展。这也契合了湾区高等教育的产教融合和科教融合的导向和趋势。三是共治性，指的是建立政府主导、高校自主、社会参与、依法办学的高等教育融合发展的现代治理体系，如联合成立具有权威性、专业性的粤港澳大湾区教育合作发展治理委员会，成员包括湾区各区域政府、学校和社会等各方人士。
应当说，粤港澳大湾区教育的合作发展从协同到融合，把湾区教育建设成为发展的共同体，最终成为命运的共同体。这是湾区教育合作发展的新阶段，也是湾区教育建设的全新境界和理想目标。
五、粤港澳大湾区教育合作发展应当着眼于包容性成长
粤港澳大湾区教育的合作发展应呈现一种多元、包容的合作样态，也就是教育合作发展必须遵循求同存异的原则，尤其要注重保护湾区的多样性和鼓励湾区各区域张扬个性。教育合作发展固然需要求“同”，即着力寻求湾区各方一些共同的核心价值及共同的核心利益，这是合作发展的重要基础。但“异”又是湾区的一种客观样态，这里所说的“异”并不就是一种对立，而更多的体现为一种多样性。面对湾区教育这样一种客观样态，适当的存“异”对于推动教育合作发展来说，它是一种智慧、一种策略，更是一种胸怀、一种真诚、一种尊重，这对于湾区教育的合作发展和共同体建设尤为重要。只有适当地存“异”，才能促使湾区教育合作发展减少阻抗而得以顺利推进；只有适当地存“异”，湾区教育的优势互补才有可能发生，发展共同体、命运共同体才有可能真正形成。这也就如费孝通先生在1990年所说的“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”。特别是存“异”也能为湾区的创新提供适宜的人文环境，使得多样性真正成为湾区教育合作发展及其共同体建设的“正资产”，这对于“创新湾区”建设具有极其重大的意义。在这样一种多元、包容的合作样态中，湾区教育合作发展的整体有序与湾区内部的丰富多彩相映成趣，最终形成一种和而不同的“马赛克”式的湾区教育合作发展的新图景。